Dal 1993 è diffusa la convinzione che l’obbligo di rifiutare l’arresto del parlamentare discende dal sospetto che il giudice stia “perseguitando” il politico, anche se solo «oggettivamente». Al contrario, l’unica vera ragione per negare una cautela penale è un pericolo per l’Assemblea parlamentare nel suo complesso. Per presentare al vaglio della Corte costituzionale solo i casi di “invasione di campo” – che mirano a minare l’integrità del plenum, vale a dire la libertà di autodeterminazione del Legislativo – occorre una chiara definizione dei requisiti di legittimità costituzionale delle immunità parlamentari.
Desde 1993 es una creencia generalizada que el requisito de negarse a autorizar la detención del parlamentario depende de que el juez haya “perseguido” al político, aunque sea sólo “objetivamente”. Por el contrario, la única verdadera razón para negar una medida cautelar penal es un peligro para la Asamblea parlamentaria en su conjunto. Para presentar al escrutinio de la Corte Constitucional sólo los casos de “invasión del campo” – que tienen el objetivo de socavar la integridad del pleno, vale decir la libertad de autodeterminación del legislativo– se necesita una definición clara de los requisitos de legalidad constitucional de la inmunidad parlamentaria

Since 1993 it is commonly held that the requirement to refuse to authorize the detention of MP is that the judge has being “persecuting” a politician, even if only “objectively”. On the contrary, the only reason to deny a criminal caution is a danger to Parliamentary Assembly as a whole. To submit to the scrutiny of the Constitutional Court only cases of “invasion of the field” – that aim to undermine parliamentarian self-determination – need a clear statement of the requirements of constitutional legality of the authorization.

Desde 1993 é generalizada a crença que a exigência de se recusar á autorizar a detenção do parlamentar depende que o juiz tem “perseguido” ao político, embora apenas “objetivamente ” . Em vez disso, a única verdadeira razão para negar uma precaução criminosa é um perigo para a Assembleia Parlamentar como um todo. Para submeter ao escrutínio do Tribunal Constitucional apenas casos de ” invasão de campo” – que visam minar a integridade do todo, ou seja, a liberdade autodeterminação do legislativo- precisamos de uma definição clara dos requisitos de constitucionalidade da imunidade parlamentar.

Parole chiave Parlamento , Costituzione, immunità , inviolabilità, storia, la procedura parlamentare.

Fecha de recepción: 01 de octubre 2015

Fecha de revisión: 2 de diciembre 2015

Fecha de aceptación: 20 de Mayo 2016

GIAMPIERO BUONOMO
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Introduzione

La domanda che la Corte costituzionale italiana si è posta, nella sentenza n. 390 del 2007, non ha ancora trovato una risposta: qual è il parametro, a mente del quale le Camere possono – legittimamente – concedere o negare l’autorizzazione, a svolgere un atto processuale “tutelato” nei confronti di un loro componente? Il dilemma non si è posto nel primo cinquantennio di storia repubblicana, perché a quell’epoca l’autorizzazione a procedere era nella piena ed insindacabile disponibilità del Parlamento; soltanto una sua precettistica interna articolava i motivi della concessione o del diniego, e si trattava di un’elaborazione di assai scarso valore euristico (traducendosi per lo più in una razionalizzazione a posteriori o di un argomento ex post facto).

L’eliminazione dall’articolo 68 della Costituzione italiana dell’autorizzazione a procedere, nel 1993, costringe a rivedere quel modello: eppure, con un indebito effetto di trascinamento, si è continuato ad invocare il fumus persecutionis, benché esso fosse vistosamente inadatto a spiegare la successiva casistica e le pronunce adottate dalla Corte costituzionale. Il percorso che il testo propone è, invece, quello di risalire alle stesse radici dello strumento immunitario, nei modelli europei degli scorsi secoli (§ II), per cogliere dove nacque la deviazione dalla natura funzionalistica della tutela in direzione dell’elemento personalistico del parlamentare. La delegittimazione del Parlamento italiano nel 1993 (§ III) fece smarrire l’opportunità di inquadrare la tutela, coll’obbligo di informativa, nel peculiare strumento del conflitto di poteri, che proprio dal 1988 la Corte costituzionale italiana aveva iniziato ad estendere alle insindacabilità delle opinioni dei parlamentari. La proposta (§ IV) è di riprendere quello spunto e consentire alla Corte costituzionale di dirimere i contrasti tra giudici e Camere abbandonando il giudizio sulla vicenda del singolo parlamentare interessato all’atto da autorizzare o meno: ciò potrà avvenire con il riferimento ad un parametro solido, quello dell’ingerenza dell’atto processuale nello svolgimento della funzione propria dell’organo parlamentare nel suo complesso.

METODOLOGIA

L’immunità parlamentare è il risultato dell’interpretazione datane, ma questa non può essere espressione di mera autodichia dell’organo parlamentare che concede l’autorizzazione, totalmente avulsa dal contesto ordinamentale. Anche il metodo è retto da norme, ricavate dal sistema giuridico, in particolare dalla gerarchia delle fonti: pertanto, va accertata la legittimità dell’autorizzazione all’arresto (o alle intercettazioni telefoniche introdotta dalla Revisione del 1993) alla stregua della Costituzione. La giurisprudenza costituzionale, sul punto, è la stella polare da seguire, e già oggi offre importanti indicazioni.

1. modelli immunitari europei

La tutela delle immunità parlamentari soffre, nella comune accezione scientifica, di una dicotomia, tra “modello inglese” e “modello francese”: il primo riferito agli atti del Parlamento, il secondo riferito alla persona del parlamentare.

La proposta di interpretazione, che qui si avanza, è nel senso che ambedue i modelli siano stati prodotti – nel loro percorso plurisecolare – dalle contingenze storiche e nelle rispettive culture giuridiche, e che abbiano subito (o stiano subendo) una trasformazione che può definirsi vera e propria crisi di crescita: un sistema immunitario maturo richiede che essi convergano in direzione di una nozione “funzionalista” della guarentigia.

La law of the land aveva collocato la linea di difesa contro l’assolutismo monarchico sul crinale del free speech e, quando fu concesso il Bill of Rights (1688), è lì che si assestò il confine della guarentigia d’Oltremanica: interventi in Aula, disegni di legge ed interrogazioni, voti espressi nei proceedings in Parliament. Ma – sia pure entro questo modello meno esteso – la “preistoria” immunitaria inglese è proseguita per tre secoli in ragione del contesto in cui operava.

La cultura giuridica di Common law non correva il rischio derivante dalle proclamazioni di principio sui diritti naturali, come orgogliosamente rivendicato durante la rivoluzione francese (BURKE: 1790). Eppure lo stesso autore si trovò a denunciare i pericoli dell’accezione sovranistica del Parlamento, sin dentro al procedimento legislativo (HC deb.: 1779). La confusione tra normatore e destinatario della norma (autocrinia) proseguì per secoli, per l’assenza di una Costituzione scritta che garantisse stabilità ad una “norma sulle fonti”. Già negli anni Novanta si comprese la necessità di superare le strettoie della sovranità del Parlamento, sotto il profilo interpretativo, con il caso Pepper v. Hart (MUNDAY: 2011); ma fu con l’Human Rights Act che emerse di tutta evidenza la ricaduta dell’integrazione europea sulla gerarchia delle fonti (ELLIOTT: 2007). Si è dovuta attendere la conseguente fine della commistione – tra Camera dei Lord e vertice del potere Giudiziario – per addivenire alla decisione di capovolgere la «dottrina Graham-Campbell» (HORNE-DREWRY-OLIVIER: 2013) con una sentenza della neonata Corte suprema del Regno Unito (sentenza 10 novembre-1° dicembre 2010, R v Chaytor and others, UKSC 52) che ha definitivamente fissato il confine tra la corte di Westminster e le altre corti (giurisdizionali) del Paese, lungo il solco rappresentato dalla funzione politico-legislativa che le è propria.

Comunemente si ritiene che l’accezione funzionalistica delle guarentigie fosse assai più irriducibile al modello francese, in cui l’immunità procedeva dall’inviolabilità dei congiurati della Pallacorda proclamata da Mirabeau nel 1789. Ma in realtà l’affermazione della rappresentanza nazionale era ben lungi dall’asseverare un privilegio personale: lo stesso critico dell’universalismo dei diritti aveva avuto ben presente l’esigenza che il Parlamento non si disperdesse nelle difese degli interessi individuali dei suoi membri, trattandosi di “a deliberative assembly of one nation, with one interest, that of the whole” (BURKE: 1774). Pertanto l’obbligo di richiedere l’autorizzazione per arrestare i membri dell’Assemblea, sancito Oltralpe col decreto 26 giugno 1790, non impedì di dichiarare, già mezzo secolo dopo, che la perquisizione locale non era coperta dall’immunità parlamentare (BUONOMO: 2005). L’argomento di Odillon Barrot fu di cristallino buon senso: «voi siete protetti nella vostra persona» ma «è nel limite delle necessità del vostro mandato che il privilegio esiste» (MONITEUR: 1849).

La “crisi di maturità” – che, per approssimazioni successive, portò (e sta ancora portando) i sistemi immunitari europeo ad abbandonare morfemi eccentrici, rispetto alla difesa della funzione del collegio elettivo, inteso nel suo complesso – non si è verificata in Italia. Il modo in cui l’ordinamento parlamentare italiano per cent’anni ha “pattinato” tra modello inglese e modello francese avrebbe dovuto già far sospettare che la bussola, nel suo viaggio comparatistico, fosse quella delle momentanee convenienze. Ma nel momento in cui si presentò la possibilità di rimodellare l’istituto, l’occasione fu clamorosamente perduta.

2. La delegittimazione del Parlamento italiano

Quando la crisi di legittimazione della cosiddetta Prima Repubblica italiana era al suo apice, tra i disegni di autoriforma del sistema un certo effetto propulsivo fu esercitato, nel 1993, sulla revisione costituzionale dell’articolo 68 della Costituzione. Le prime due letture, in ciascuno dei due rami del Parlamento italiano, si erano assestate sull’abrogazione dell’obbligo di richiedere l’autorizzazione a procedere per inquisire i deputati ed i senatori: un’autorizzazione che così male era stata utilizzata, in termini di vero e proprio abuso, da aver contribuito al discredito della classe politica della penisola.

Nel corso di quell’esame legislativo, si era affermata nel contempo la proposta di far proprio il percorso procedurale imposto dalla Corte costituzionale per l’insindacabilità: sancire l’effetto inibente di iniziative giudiziarie per un periodo definito (la legge n. 140/2003 lo avrebbe precisato in novanta giorni), durante il quale si sarebbe consentito alla Camera di appartenenza di approvare – se ne fossero ricorsi i presupposti – una dichiarazione di scienza in ordine all’esistenza di un nesso funzionale tra la condotta contestata e l’esercizio della funzione parlamentare. L’ibridazione delle procedure per i due istituti (insindacabilità ed inviolabilità) sarebbe avvenuta attraverso l’obbligo di informativa del giudice al Parlamento circa l’esistenza del procedimento penale (magari al rinvio a giudizio, o comunque ad uno stadio più avanzato della mera notitia criminis, secondo la lezione offerta dalla legge del 1989 sui reati ministeriali). Il meccanismo dell’inversione dell’onere di pronunciarsi, del resto, era già presente in Germania e vi si sarebbe aggiunta a breve anche la Francia (dopo l’abolizione dell’autorizzazione a procedere del 1995); anche la proposta a firma Rothley, approvata dal Parlamento europeo nel 2003, si sarebbe mossa in questa direzione.

Qui la storia politica impresse, però, un decisivo cambiamento all’elaborazione legislativa: il 29 aprile 1993 la Camera dei deputati votò a sorpresa per parti separate alcune autorizzazioni a procedere nei confronti di Bettino Craxi, impedendo che il processo proseguisse per alcuni titoli di reato (sulla reviviscenza della possibilità di voto separato, a ventidue anni dai fatti, vedi deliberazione di insindacabilità pronunciata dal Senato il 16 settembre 2015). La protesta pubblica arrivò a manifestazioni di piazza (per le quali ORSINA: 2015) e la ricaduta sull’attività parlamentare fu immediata. Tutti ricordano la decisione delle due Presidenze delle Camere di non ammettere più il voto segreto sulle autorizzazioni a procedere, previo parere delle due Giunte del regolamento del 5 maggio 1993; ma una vittima collaterale fu proprio la revisione costituzionale dell’articolo 68, che subì una torsione procedurale del tutto inedita.

Fino a quel momento, i regolamenti parlamentari erano stati univocamente interpretati nel senso che, nella seconda lettura di un ramo del Parlamento, non potesse essere messo in discussione l’an della proposta normativa contenuta in un comma non soppresso dall’altro ramo. Poiché la procedura di “blocco del procedimento” su impulso della Camera di appartenenza – elaborata dalla Camera bassa – aveva registrato solo modifiche minori in Camera alta, il suo ritorno alla prima Camera avrebbe dovuto limitarsi a discutere il quomodo della proposta; al più, chi non ne fosse stato convinto aveva sempre lo strumento di votare contro l’intero articolo, in cui quel comma era contenuto.

Invece una classe politica pavida ebbe timore di presentarsi all’opinione pubblica con una posizione immunitaria articolata, che attingesse dalle più recenti elaborazioni funzionaliste delle grandi democrazie europee. Si preferì far credere che il problema si poteva risolvere eliminando per intero l’autorizzazione a procedere, mantenendo l’autorizzazione all’arresto. Perciò la Presidenza della Camera nel maggio 1993 consentì un’inedita dilatazione della navette, in virtù della quale il comma sulla declaratoria della Camera di sospensione del processo penale fu abrogato. Anzi, con un ulteriore strappo procedurale, nel giugno successivo al Senato la Presidenza consentì anche la proposizione di commi aggiuntivi, uno dei quali prevedeva l’autorizzazione alle intercettazioni telefoniche ed effettivamente approdò nel testo novellato dell’articolo 68 della Costituzione.

Assai meglio sarebbe stato accogliere l’altro comma aggiuntivo, quello contenente l’obbligo di informativa del giudice alla Camera di appartenenza in ordine alle mancate archiviazioni di processi contro parlamentari in carica: la sentenza n. 241/2009 ha dimostrato la possibilità di costruire (sull’analogo obbligo di informativa esistente per i reati ministeriali) un percorso conflittistico dinanzi alla Corte costituzionale.

Non soltanto, infatti, la declaratoria parlamentare avrebbe potuto essere subordinata a quorum qualificati; come dimostrato dall’evoluzione della “giurisprudenza Sgarbi” (Corte cost., sentenza nn. 10 ed 11 del 2000), difficilmente essa si sarebbe potuta considerare ultimativa. In Italia, a partire dalla fondamentale sentenza n. 379/1996 a firma di Carlo Mezzanotte, la potestà autoqualificatoria del Regolamento parlamentare è sindacabile con la giurisdizione conflittistica, che è affidata ad un organo che solo per un terzo è espressione delle (supreme) magistrature: la Corte costituzionale italiana aveva già rivendicato con successo (per le insindacabilità, con la sentenza n. 1150 del 1988) il potere di dirimere in seconda battuta doglianze sul cattivo uso del potere conferito al Parlamento; pertanto proseguire lungo questa strada consente un bilanciamento di interessi assai più equilibrato di quello cui si è addivenuti all’estero.

Chi credesse di ravvisare in questo tipo di proposte un significativo scostamento dal modello “sovranistico” – incentrato su di un Parlamento superiorem non recognoscens – non distinguerebbe tra sostanza ed accidente: senza un giudice dei conflitti, il modello britannico è direttamente “caduto” nelle braccia delle Corti, cui (dal caso Chaytor al caso Damian Green) compete la determinazione del confine della guarentigia. Ma ciò non impedisce alla disciplina immunitaria britannica di sopravvivere e, forse, di acquistare nuova linfa, più conforme alla rule of law: sarà solo la messa in pericolo della libertà di determinazione dell’organo parlamentare – nel suo complesso – a giustificare la declaratoria a tutela, pronunciata dalla Camera a difesa dell’integrità e della libera volizione del suo plenum.

Approvando la proposta affacciata invano nel giugno 1993, l’elevazione del conflitto di attribuzione sarebbe avvenuta mediante una declaratoria della Camera competente in ordine all’informativa pervenuta dal giudice: essa si sarebbe giustificata soltanto laddove il Parlamento avesse lamentato che la magistratura stesse frodando la guarentigia del primo comma (insindacabilità) o stesse mettendo il Parlamento nell’impossibilità di funzionare (contempt of Parliament).

Ma anche questa proposta fu respinta, e la revisione costituzionale dell’articolo 68 della Costituzione si trasformò nella grande occasione perduta del diritto costituzionale italiano.

3. paralogismo del fumus persecutionis

La fenomenologia della condotta parlamentare, nel successivo ventennio, è esattamente in controtendenza rispetto all’evoluzione dei modelli immunitari stranieri. Quel pur minimo spazio di concordanza tra giudici e parlamentari, che pure non era mai mancato nel primo cinquantennio di storia repubblicana, si è compresso ulteriormente. Sull’insindacabilità si sono scaricate tutte le tensioni derivanti dal desiderio della politica di rivendicare un suo spazio di impunità, col risultato di dilatare la concezione della proiezione esterna dell’atto parlamentare nel tempo (affermazioni rese anche a molta distanza cronologica dall’atto tipico parlamentare, quando non addirittura ad esso anteriori), nell’oggetto (dalle dichiarazioni si è andati a “coprire” comportamenti materiali) e persino nella persona (si è invocata la guarentigia per dichiarazioni che riprendevano i contenuti di atti tipici depositati da altri parlamentari).

Ma anche le autorizzazioni all’arresto hanno subìto una torsione inaudita, fino a ravvisare nell’esercizio della cautela processuale un’occasione di vaglio del fumus persecutionis che non è più possibile per l’accertamento penale nel suo complesso. In altri termini, la forza inerziale dell’interpretazione parlamentare ha indotto a trasporre – all’autorizzazione all’arresto – un canone già obsoleto: esso era sorto per l’autorizzazione a procedere e, coerentemente, andava abbandonato con la sua abrogazione nel 1993. Come si può immaginare che perseguiti un deputato un sub-procedimento meramente ancillare allo scopo del processo penale, e non il suo troncone principale?

Non meno impacciata è stata la gestione della nuova autorizzazione all’utilizzo delle intercettazioni telefoniche di parlamentari, al di là dei serissimi problemi derivanti dalla natura bilaterale della sottoposizione a captazione della conversazione tra due soggetti, di cui uno soltanto è coperto dalla guarentigia. La ricerca del criterio con cui accordare o negare l’utilizzo ha visto le Giunte delle due Camere, nelle varie legislature succedutesi dal 1993, oscillare vistosamente tra la difesa della riservatezza, la tutela del mandato di rappresentanza e la rivalutazione della necessità dell’atto proclamata dal magistrato procedente.

Se anche non vi fosse stata la citata linea di indirizzo della Corte costituzionale sorta nel 1988, sarebbe stato a questo punto inevitabile – per il giudice dei conflitti tra poteri – entrare a piedi uniti nella questione, imponendo un suo scrutinio in concreto sulle singole fattispecie di contrasto tra giudici e Parlamento. Qui si può misurare a livello massimo la distanza tra i modelli stranieri e la linea immunitaria seguita dalle Istituzioni parlamentari italiane.

Trasformare le Giunte in un mero collegio difensivo del parlamentare, che per l’assoluta maggioranza dei casi accorda la guarentigia negando l’autorizzazione chiesta dal giudice, non configura soltanto la prosecuzione di poco nobili tradizioni di abuso dell’immunità sviluppatesi in passato. Si abbandona proprio la concezione universalistica del Parlamento come centro unico della sovranità popolare; si degrada la funzione di accertamento del processo penale ad un attacco di un potere contro un altro; si rivendica una reazione uguale e contraria secondo il principio di Newton, equiparando le forze in lotta secondo una legge bronzea la cui inevitabilità è pari alla caduta dei gravi. Soprattutto, si nega l’universalità della funzione di rappresentanza della Nazione, ponendo il parlamentare allo stesso livello del magistrato, come se fossero due corporazioni in lotta tra di loro.

Non che manchino reiterate precettistiche, anche interne alle Camere, sul fatto che quella immunitaria sia una tutela apprestata a favore dell’Assemblea rappresentativa nel suo complesso e non del suo componente singolo (sulla scia di quanto affermato da Corte cost. 16 gennaio 1970, n. 9). Eppure, beffardamente, questo radicato principio (che si rinviene anche nelle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri del Consiglio d’Europa) in Italia viene declinato per lo più in guisa ultragarantista, per ricavarne che i parlamentari non possono rinunciare alle prerogative, le quali debbono essere rispettate anche contro la volontà del parlamentare stesso. Dal che si alimenta ulteriormente la commediola indecorosa del parlamentare che propala la sua decisa volontà di non avvalersi della guarentigia, e dei suoi compari che in Giunta ed in Assemblea gliela accordano “lui nolente”.

È evidente che tutto questo “parrocchializzarsi” del luogo di rappresentanza della sovranità popolare – quando si tratta delle immunità dei suoi membri – non poteva che produrre una translatio imperii ad altro e più indipendente potere, meno legittimato democraticamente ma più autorevole: la Corte costituzionale.

L’esistenza, nella Costituzione italiana, del suo giudizio sui conflitti tra poteri dello Stato, si va sempre più indirizzando ad arbitrare tra Parlamento e Giurisdizione. Si tratta di un ambito tradizionalmente controverso nella storia costituzionale italiana, perché vi passa il crinale dell’affermazione delle immunità parlamentari contro la giustizia officiata dai nominati del Re. Ma, oggi, questa affermazione si traduce in un terreno di abuso, nel quale si rincorrono parlamentari irresponsabili, alla ricerca di uno scudo per comportamenti tutti privati, e giudici desiderosi di compiere scorrerie nella politica, da cui trarre elementi di visibilità mediatica che potranno giovare nella futura carriera (interna ed esterna alla corporazione).

Ecco perché è interessante scoprire come la controversia può essere ricondotta ad un arbitraggio imparziale, da parte di un organo terzo: si tratta, con tutta evidenza, di una tribuna che opera secondo parametri costituzionali e ciò consente di invocare maggiore chiarezza nell’utilizzo dello strumento immunitario, sottraendolo a prassi di eccessiva disinvoltura delle Camere che vengono sempre più sanzionate dal Giudice dei conflitti.

Ma si tratta anche della proposta di una nuova interpretazione della guarentigia, volta ad estendere la teoretica del “nesso funzionale” dall’insindacabilità a tutti gli altri aspetti del parlamentarismo che si rivelano derogatori, rispetto allo Stato di diritto. La sovranità del Parlamento, di marca anglosassone, era stata declinata in Italia come una vera e propria mansalva, che la rendeva unica in tutto il panorama costituzionale moderno: le paure di un ritorno delle antiche pulsioni antidemocratiche, per sessant’anni, ne avevano giustificato tutta l’incongrua dilatazione, anche a sacrificio dei diritti dei terzi. Dalla più recente giurisprudenza costituzionale si scopre, invece, che il diritto politico può essere ricondotto nei termini di una mera riserva parlamentare: essa opererebbe con solidi ancoraggi democratici, ma senza più tollerare gli abusi o dilatazioni, con cui in Italia si è sin qui disatteso il profilo deontologico dell’attività politica. (Giampiero Buonomo)

CONCLUSIONI

Invece di costruire le autorizzazioni attualmente vigenti, in Italia, come una prosecuzione del vecchio metodo autoreferenziale di due ordinamenti (giudiziario e parlamentare) separati, la reductio ad unum offerta dalla Costituzione deve far capo alla Corte costituzionale come giudice dei conflitti. Dopo la sentenza 241/ 2009, basta il mero obbligo di informativa sui procedimenti in essere per rendere possibile, alla Camera che si assuma lesa, l’attivazione della procedura del conflitto di attribuzione tra poteri. Al contempo, però, non può invocarsi la tutela se non per motivi di lesione dello statuto di garanzia dell’organo nel suo complesso, e non per doglianze del singolo. I giudici e parlamentari che accettino la Carta come premessa del proprio operare, avranno il criterio legale in base al quale richiedere e/o concedere o negare l’autorizzazione.

BIBLIOGRAFIA

BUONOMO, G. (2015). Lo scudo di cartone. Roma: Rubbettino Editore. ISBN 9788849844405.

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ORSINA, G. (2015). L’autorizzazione a procedere Craxi, aprile 1993, intervento al Seminario di studi ‘I palazzi e le piazze nella storia nazionale’, 13 maggio 2015, Aula Giubileo dell’Università LUMSA di Roma.


* Consigliere del Senato della Repubblica italiana; collabora con: “Quaderni costituzionali”, “Questione giustizia”, “Studi parlamentari e di politica costituzionale”, “Rassegna parlamentare”, “Il Filangieri”.