As Circunscrições Especiais Transitórias de Paz, uma proposta para melhorar a representação política dos setores e regiões mais afetados pelo conflito armado interno?

04 de julio de 2017

14 de julio de 2017

Septiembre 2 de 2017

Bárbara González Medina[1]

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Resumen.

El Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera establece en el punto dos, relativo a la participación política, un pacto de “apertura democrática” que busca la profundización de la democracia y la participación de sectores que han sido excluidos históricamente de la representación política.

Las propuestas de este Acuerdo se ubican en mecanismos para fortalecer la participación ciudadana, ofrecer garantías a la oposición y reformar la organización electoral para que goce de autonomía e independencia.

Dentro de esos mecanismos de “apertura democrática” se encuentra la propuesta de las Circunscripciones especiales transitorias de paz para la Cámara de Representantes, la cual se cierne bajo el convencimiento de que la política en Colombia ha sido un elemento de la violencia y de que el conflicto armado tiene profundas causas políticas relacionadas con una democracia restringida, ilegitimidad en el sistema de partidos además de problemas de representación política.

Palabras claves: violencia política, Acuerdo de paz, participación política, reformas políticas, representación política, circunscripciones electorales de paz.

Abstract

The peace deal in Colombia to end conflict and to build a stable and lasting peace sets out in point 2, in terms of political participation, a “democratic opening” agreement. This agreement seeks to promote democracy and participation among the groups of the society, which have been historically excluded from the political representation. In order to have autonomy and independence, the proposals of the agreement aim to strengthen citizen participation, to offer guarantees to the political opposition, and to reform the electoral organization. Those “democratic opening” mechanisms include the proposal of the special peace electoral constituencies for the House of Representatives, which hang over the conviction that politics in Colombia has been one of the perpetrators of violence, and that the armed conflict has deeply rooted political causes related to a restricted democracy, illegitimacy in the party system as well as serious problems in terms of the political representation.

Key Words: Political violence, political reforms, peace deal, political participation, political representation, peace electoral constituencies.

Resumo:

O Acordo final para o término do conflito e a construção de uma paz estável e duradoura, estabelece no segundo ponto, relacionado à participação política, um pacto de “abertura democrática” que busca o aprofundamento da democracia e a participação de setores que foram historicamente excluídos da representação política. As propostas deste Acordo estão localizadas em mecanismos para fortalecer a participação cidadã, oferecer garantias à oposição e reformar a organização eleitoral para permitir autonomia e independência.

Dentro desses mecanismos de “abertura democrática” está a proposta das Circunscrições Especiais Transitórias de Paz para a Câmara dos Deputados, que se sustenta no entendimento de que a política na Colômbia tem sido um elemento de violência e que o conflito armado está relacionado a uma democracia restrita, ilegitimidade no sistema partidário e problemas de representação política.

Palavras-chave: violência política, acordo de paz, participação política, reformas políticas, representação política, Circunscrições Especiais de Paz.

 

 

Introducción

El presente documento es producto de la revisión de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, bajo el entendido que un elemento relacionado con el  conflicto armado interno del país ha sido la falta de garantías de los derechos políticos de líderes y lideresas, así como de las agrupaciones políticas y sociales, sistemáticamente perseguidos y asesinados por razón de su liderazgo  político, lo cual llevó a un problema de subrepresentación de estos sectores y de las regiones afectados por el conflicto armado.

En ese orden, en el punto 2 del Acuerdo de La Habana se ha propuesto resolver esta subrepresentación de sectores sociales y territorios afectados por el conflicto armado. Así lo dispone cuando señala que la democracia requiere de un escenario de fin del conflicto y un fortalecimiento de las garantías de participación política. Tales garantías suponen medidas incluyentes que faciliten la participación política, sobre todo de zonas apartadas o afectadas por el conflicto y el abandono, lo que significa que en una fase de transición, estos territorios y sus poblaciones tengan una mayor representación en el Congreso.

De ahí que se plantee la pregunta: ¿la creación de 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los periodos constitucionales 2018-2022 y 2022 – 2026, contribuye a mejorar el problema de subrepresentación de algunos sectores afectados por la violencia y de territorios igualmente golpeados por el conflicto armado colombiano y el abandono?

Frente a lo anterior se plantea la hipótesis de que la propuesta de la circunscripción electoral transitoria de paz contiene medidas tendientes a resolver el problema de la subrepresentación de sectores y regiones que fueron afectados por el conflicto armado interno.

Por ello el objetivo del documento es analizar el contenido de la propuesta de las Circunscripciones Especiales Transitorias de Paz (CETP) planteadas en el punto dos (2.3.6) del Acuerdo Final de Paz, a partir de tres aspectos:

  1. Un contexto que justifica y explica la reforma política de las circunscripciones desde la historia de la Violencia política y el Frente Nacional, una de las principales causas del conflicto armado, así como sus consecuencias, se encuentra en la violencia ejercida por razones políticas y que ha significado la exclusión de sectores sociales, políticos y de algunos territorios del país.

De igual forma el contexto implica estudiar los cambios y las reformas políticas acaecidas con la Constitución de 1991, así como las reformas políticas ocurridas posteriores a la Carta y llevadas a cabo con el fin de mejorar el sistema de partidos.

  1. La definición jurídica de circunscripción electoral en Colombia.
  • La descripción del proceso de paz y en especial de la propuesta de las Circunscripciones Electorales Transitorias de Paz hasta su desarrollo a la fecha (Agosto 28 de 2017).

Para abordar el desarrollo del siguiente trabajo se realiza una investigación teórica en la que se procede a la comprensión de conceptos sobre el ejercicio del derecho a la participación política desde el contexto colombiano marcado por la violencia política y del conflicto armado. El aporte que se busca desde esta investigación es la conceptualización, revisión y descripción del tema objeto de estudio y el planteamiento de propuestas al respecto.

  1. Contexto
    • La violencia política y el frente nacional

Después de más de un siglo de divisiones y nueve guerras civiles en el siglo XIX, y tras la violencia entre los partidos políticos liberal y conservador, que dejó una lamentable cifra de 300.000 muertos entre 1946 y 1958, los dirigentes políticos nacionales acordaron derrocar al General Rojas Pinilla e instaurar un régimen de entendimiento.

En tal sentido, Alberto Lleras Camargo, jefe en ese entonces del Partido Liberal, viajó hasta España para reunirse con Laureano Gómez con el fin de discutir una fórmula que permitiera reducir la violencia política. Como resultado se produjo una negociación que consistió en que a partir de 1958 y por 16 años se repartirían los cargos públicos por mitad entre liberales y conservadores, y que los presidentes se alternarían el gobierno cada cuatro años. Dicha fórmula se llamó “Frente Nacional” (Tirado, 1982).

El Frente Nacional significó un esfuerzo por acabar los enfrentamientos entre los partidos Liberal y Conservador y por modernizar el Estado colombiano haciendo frente a la Violencia política de los años cincuenta. Se caracterizó por: la redefinición del poder indirecto y como reacción al proceso de centralización política; a la articulación de una red política  para el dominio del centro político sobre la región; y como exigencia para que el Estado rompiera la mediación a través de los intermediarios tradicionales y, contrario a ello, accediera directamente a la comunidad (González, Bolívar y Vásquez, 2009).

Pero si bien el régimen de responsabilidad compartida del Frente Nacional  redujo los efectos de la violencia, lo cierto es que también se convirtió en un obstáculo para la modernización del aparato estatal, esto porque se limitó solamente a confrontar  las manifestaciones  políticas de la violencia, resolviendo el acceso al poder y el reparto de la burocracia gubernamental entre dos partidos internamente homogéneos, pero dejo de lado otros problemas que generaban violencia, entre otros, enfrentamientos por tierras, luchas sociales por acceso al trabajo o al comercio, y la  inconformidad de la ciudadanía frente a instituciones estatales como el Congreso de la República, corporación criticada por la negligencia en el cumplimiento de sus funciones constitucionales y por constituir el símbolo de la decadencia de la clase política y de la corrupción (Konrad Adenauer Stiftung, 2011).

Es necesario indicar que si bien el Frente Nacional redujo significativamente la violencia entre los partidos tradicionales, no atendió una larga historia de conflictos sociales no resueltos con raíces en el pasado colonial, concernientes con la distribución de la riqueza y la propiedad rural y, sobre todo, al cerrar la participación política posibilitó la aparición y, en gran parte, la justificación de la aparición de varias guerrillas colombianas (Medina, 2009, p. 162).

Entonces, el régimen del Frente Nacional dificultó la modernización de los partidos políticos y el surgimiento de organizaciones políticas nuevas y modernas, conllevando a una crisis de la representación política que afectó a las instituciones del Estado y a las formas de mediación política en el ámbito social. Asimismo implicó que lo político se identificara con la clase política tradicional, lejana de los intereses sociales (González, et al, 2009).

  • La violencia política en los años 80 y 90

Entre los años de 1988 y 1991 se incrementaron los asesinatos a civiles, en la mayoría de los casos dirigentes militantes y simpatizantes de la Unión Patriótica, miembros de sindicatos, de organizaciones populares e indígenas  (Universidad Externado, 2009).

El 22 de marzo de 1990 fue asesinado Bernardo Jaramillo Ossa, líder de la Unión Patriótica, movimiento surgido del proceso de paz a mediados de los ochenta entre el gobierno de Belisario Betancurt y las Farc. Esta agrupación política (UP) en la contienda política democrática logró “(…) 19 alcaldías directamente y 95 en coalición con otros movimientos, 18 diputados y 368 concejales (…)” (Semana, 2015)

Por otra parte, tras la firma de los Acuerdos con el M-19 fue asesinado el máximo líder de esa organización, Carlos Pizarro Leóngómez, el 26 de abril de 1990, en medio del ejercicio de su campaña presidencial.

Con estos crímenes, entre otros, incluyendo el genocidio político de la UP,  se finalizaba la apertura política de los gobiernos de Belisario Betancur y Virgilio Barco. Ello cambió la historia, ya que a mediados de los años noventa, sin UP ni M-19 como agrupaciones políticas consolidadas, la política es relegada y se intensifica la guerra por organizaciones ilegales como las Farc, la cual logra incrementar su accionar con secuestros, masacres, entre otros hechos victimizantes, y delitos de lesa humanidad.

Violencia profundizada también por el accionar de otros actores al margen de la ley tales como las AUC, los cuales victimizaron y cometieron toda serie de crímenes y violaciones. Ambos grupos armados al margen de la ley violaron los derechos humanos de millones de ciudadanos colombianos por el control territorial y el poder político local.

Este estado de cosas violentaba profundamente el espíritu  democrático y participativo de la Constitución de 1991, fundamentalmente por el hecho de la coexistencia de elecciones democráticas con la violencia armada de grupos irregulares, llevando a que en Colombia se viviera una “democracia incompleta” o “restringida” que en lugar de una participación activa de la ciudadanía en las decisiones políticas mantuvo “una versión cerrada y unilateral del poder político y financiero que se ha instalado en las tecnoestructuras dominantes en los últimos años” (Rodríguez, 2014, p. 66).

  • La Constitución de 1991 y las reformas políticas
    • La Constitución de 1991

Como se mencionó previamente, el bipartidismo histórico produjo una profunda crisis de representación política (Hernández, 2009), que se trató de corregir en la Constitución de 1991 mediante una reforma al sistema de partidos políticos y la búsqueda del equilibrio de las ramas del poder público.

Principalmente se buscó corregir al régimen bipartidista y para ello se adoptaron disposiciones para permitir la participación política, no solo desde partidos políticos, por ejemplo con la habilitación a las organizaciones ciudadanas para participar en contiendas electorales. Es así como en el artículo 40 constitucional se establece que “Todo ciudadano tiene derecho a constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna”.

A su vez el artículo 107 constitucional señala que son actores organizados de la política: los partidos y movimientos políticos, y les garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y participar en eventos políticos. De igual forma el artículo 108 establece que pueden conseguir personería jurídica reconocida por el Consejo Nacional Electoral (CNE), los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos (Hernández, et al., 2009).

Sin embargo, la Constitución de 1991 con el fin de acabar con el bipartidismo incluyó medidas que llevaron al crecimiento desmedido del número de partidos políticos y a una excesiva personalización de la política (Puyana, 2012). Tales inconvenientes se incrementaron con la falta de democracia interna de los partidos, liderazgo acumulativo y al ejercicio de oposición de terceras fuerzas, entre otros motivos.

Debido a lo anterior muchas de las medidas adoptadas solo lograron limitar las prácticas tradicionales de los partidos pero no consiguieron fomentar su modernización y organización democrática. Además, las propuestas de solo corregir las prácticas tradicionales de los partidos políticos se basaron en un análisis simplista de los problemas, pues dejaron de lado dificultades como la debilidad institucional del Estado, y problemas relacionados a la administración pública como el clientelismo y la corrupción (González, et al., 2009), sumado a ellos, se encontraron los inconvenientes propios de la representación política.

Por lo tanto,  aunque las nuevas reglas establecidas desde la Constitución de 1991 contrarrestaban  el bipartidismo – régimen caracterizado como la raíz de todos los problemas de la política en Colombia tanto por líderes de los partidos tradicionales como por jefes guerrilleros reinsertados -, los políticos tradicionales lograron adaptarse a las nuevas reglas, lo cual produjo inconvenientes tales como la individualización de la política y los denominados partidos de garaje, convirtiendo a los partidos en microempresas electorales que no lograban articular las relaciones tradicionales entre los partidos tradicionales, las regiones y el nivel central.

Un ejemplo de lo anterior, fue el cogobierno de algunos grupos armados ilegales con los poderes locales, con lo que se demostraba el desarraigo de las maquinarias electorales locales con los partidos (González et al., 2009; Duque (s.f.). Estos problemas se profundizaron con la penetración del narcotráfico en la política nacional y local, lo que llevó a una mayor deslegitimación de la clase política, tal fue lo ocurrido con el caso del gobierno de Ernesto Samper y la denuncia del financiamiento de su campaña con dineros provenientes del narcotráfico.

En esa coyuntura sería clave el papel del Congreso de la República, en especial el de la Comisión de Investigación y Acusación, que no sancionó el hecho, lo que fue considerado lesivo para la política del país, generando una pérdida de su credibilidad. Las consecuencias de la influencia del narcotráfico en la política, además de deslegitimar del régimen político, ha sido la de impactar en las instituciones del país, fragmentar y privatizar el poder (González, et al., 2009).

De esta suerte en los territorios ya no solo los partidos tradicionales se disputaban los recursos económicos públicos. También a ellos llegaron actores como grupos armados ilegales y narcotraficantes que lucharon por el control de esos recursos, el control de los corredores geográficos y que cogobernaron con las autoridades locales (González, et al., 2009).

Sin embargo, y a pesar de todas las críticas que se puedan exponer, también es innegable que la Constitución de 1991 ha significado un cambio de legitimización del Estado a través de la transformación de las relaciones de éste con la sociedad a partir del reconocimiento de su pluralidad, la descentralización administrativa (elección popular de alcaldes y gobernadores) y fiscal, el fortalecimiento del control constitucional, el equilibrio de poderes y la ampliación de la democracia participativa por medio de la creación de mecanismos de participación ciudadana (González, et al., 2009).

No obstante, los problemas posteriores a la Constitución de 1991, entre ellos: i.) el personalismo político; ii.) el gran número de agrupaciones políticas y, iii.) la injerencia de grupos armados ilegales en los partidos políticos, llevaron a una crisis de representación política que generó reformas a la Carta Magna.

  • Las reformas políticas

Después de la Constitución de 1991 ocurrió un aumento desmedido de las listas presentadas a los puestos de elección popular, disminuyendo ostensiblemente el número de votos requeridos para conseguir una curul y, además, para obtener reconocimiento de personería jurídica. Ese fenómeno se conoció como “operación avispa”, donde surgieron un sin número de nuevos partidos, muchas veces sin solidez ideológica y encabezados por gamonales políticos que salían de los partidos tradicionales para crear sus propias colectividades. Tal fenómeno trajo consigo dificultades tales como la ausencia de disciplina interna de las organizaciones políticas, el clientelismo y la corrupción. Además, generaba un excesivo desgaste en el ejecutivo para el manejo político del Congreso.

Ante esta situación se desarrolló el Acto Legislativo 01 de 2003, con el cual se modificó el sistema electoral en Colombia, dirigido a la reagrupación de partidos políticos más limitados y sólidos. En ese sentido para acceder al reconocimiento de la personería jurídica, definió un umbral mínimo de votación del 2% de votos al Senado y corporaciones públicas a nivel territorial; también modificó la fórmula del cociente simple (método Hare) por el método d`Hondt, el cual favorece partidos robustos; incluyó las listas semi – abiertas con voto preferente opcional tanto para partidos como para ciudadanos;  la cifra repartidora (artículo 263 constitucional, articulo 12 del Acto legislativo 01 de 2003); y la lista única con la cual se redujo la fragmentación interna de los partidos (Basset y Guevara, 2015; Hernández, 2009; Puyana, 2012).

Otra medida adoptada por la reforma política de 2003 fue la ley de bancadas, mecanismo diseñado para resolver  la dificultad de que las múltiples agrupaciones políticas existentes lograran llegar a consensos en el seno del Congreso. En tal sentido se reformó el artículo 108 constitucional para que los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido, movimiento político o ciudadano debieran actuar como bancada (Hernández, et al., 2009)

Con esta reforma y la adopción del voto preferente opcional se llegó a la reagrupación de los partidos políticos atomizados en muchas agrupaciones a la conformación de un solo partido, y condujo a que los partidos políticos presentaran listas abiertas para que el elector eligiera el candidato de su preferencia. Pero esto significó en la practica un incremento de los personalismos y que las agrupaciones políticas continuaran sin democracia interna (Basset y Guevara, et al., 2015).

Para el 2005 se presentaron dos actos legislativos que reformaron el artículo 176 constitucional relativos a la conformación de la Cámara de Representantes, esta reforma política estaba constituida por el Acto legislativo 02 de 2005, con el cual crea la circunscripción internacional  para elegir un representante  de los colombianos residentes en el exterior.

De igual forma se constituyó por el  Acto Legislativo 03 de 2005, el cual dispuso dejar la representación mínima de dos curules por cada circunscripción electoral y “(…) una representación adicional por cada 365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500 sobre los primeros 365.000” (Vanegas, 2008, p. 79); también que a partir del 2014 la base de asignación de curules se ajustaría de manera proporcional al crecimiento demográfico; conservar los departamentos y el distrito capital como circunscripciones electorales; y mantener las circunscripciones electorales especiales para grupos étnicos y minorías políticas, con las que pueden elegir hasta 4 representantes. Tales criterios se aplicarían a partir de las elecciones del 2010 en las circunscripciones territoriales para Cámara.

Tras la ocurrencia de varios escándalos por congresistas involucrados en investigaciones por supuestas articulaciones con grupos armados al margen de la ley – paramilitares- se dieron 40 condenas entre noviembre de 2007 y julio de 2013 por el asunto.

Al respecto, la investigación de la Corporación Nuevo Arco Iris determinó que, en un proceso de expansión, los paramilitares modificaron de manera sustancial el mapa político de 12 departamentos, conformaron una bancada parlamentaria, capturaron el poder local e influenciaron en el desmembramiento de los partidos políticos tradicionales liberal y conservador, llevando al surgimiento de otros partidos que ejercieron un importante papel en el régimen político (Valencia, 2007).

Además de lo anterior, por los escándalos en las relaciones entre los políticos y el narcotráfico se desarrolló el Acto Legislativo 01 de 2009 (Reforma Política de 2009), la cual modifica el artículo 107 constitucional con el fin de atribuir responsabilidad a partidos y movimientos políticos que avalen candidatos, electos o no, y que hayan sido condenados por delitos relacionados con vinculación a grupos armados ilegales, narcotráfico, delitos contra los mecanismos de participación y delitos de lesa humanidad.

Las sanciones para estos delitos llevan multas, devolución de recursos públicos, prohibiciones por cierto tiempo para presentar candidatos y hasta la cancelación de la personería jurídica para la agrupación política (Perdomo, 2011).

La reforma política del 2009 también estableció la silla vacía, consistente en la perdida de la curul para los miembros de la corporación de elección popular y para el partido político cuando se hubiere hecho parte a la persona en procesos penales por causas como narcotráfico, delitos de lesa humanidad, vínculos con grupos armados ilegales (Perdomo, et al., 2011; Puyana, et al., 2012).

También dispuso que la inscripción de candidato incurso en causal de inhabilidad sería revocada por el Consejo Nacional Electoral –CNE- (artículo 108 constitucional inciso 5º). Asimismo, se dispone en el artículo 265 de la Constitución, otorgar al CNE la atribución de decidir sobre la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular, en tanto exista prueba de que están incursos en una casual de inhabilidad  (Vanegas, et al., 2009).

Posteriormente se aprobó la ley estatutaria 1475 de 2011, mediante la cual se estableció la obligación a los partidos políticos de que las listas presentadas a cuerpos colegiados, en donde se elijan cinco o más curules, se conformen con al  menos el 30% por uno de los dos géneros.

Esta ley introdujo modificaciones al régimen sancionatorio, nuevos parámetros de financiación y una reglamentación a la consulta interna de los partidos como mecanismo de democratización interna de los mismos. Medidas que en principio ayudarían a mejorar la representación política.

Sin embargo, se ha criticado que la permanencia de la lista abierta ha restado el impacto que esta reforma política debió proporcionar, dado que mantener tal figura implica permitir sus efectos adversos en la democracia interna de los partidos, así como en la cuota de género (Basset y Guevara, et al., 2015).

Posteriormente el Acto Legislativo 01 de 2013 modificó el artículo 176 constitucional al ampliar la circunscripción electoral internacional a dos curules y eliminando la curul para minorías políticas, la cual se había asignado desde el 2002 con la ley 641 de 2001, medida que permitió la existencia de partidos minoritarios que no alcanzaban a elegir congresistas ni el umbral impuesto por la reforma política del 2003.

Tal fue el caso de la Alianza Democrática M-19 en el 2002, agrupación que obtuvo su personería jurídica en 2005 denominándose Partido Opción Centro, pronto se refundó como Partido Verde Opción Centro y, en las elecciones de 2010 como Partido Verde, cuando eligieron 5 senadores y 3 representantes a las Cámara. En 2014, como Alianza Verde, logró hacer elegir 5 senadores y 6 representantes, lo cual significa que debido a la curul de minorías políticas consiguió sobrevivir y consolidarse en partido político (KAS, et al., 2015).

También se cuenta con la reforma política del equilibrio de poderes, la cual en su proyecto de Acto Legislativo No. 018 de 2014 Senado /153 de 2014 Cámara, contemplaba la reforma de las circunscripciones en las que son elegidos los miembros del Senado y la Cámara de Representantes.

Su pretensión era mejorar la representatividad de las principales corporaciones públicas y así contribuir a que el principio de equilibrio de poderes, en su concepción amplia, irradiará a un equilibrio en la participación de los distintos sectores de la población y grupos de interés, así como de diferentes regiones en el Congreso (KAS, et al., 2015).

Dicho proyecto buscaba modificar el artículo 171 de la Constitución y resolver el problema de la representación en el Congreso, equilibrando las curules con el peso demográfico de las regiones, por lo tanto proponía reducir las curules del Senado (de la circunscripción nacional) y crear circunscripciones uninominales en cada departamento con menos de 500.000 habitantes, esto es, eligiendo a un solo candidato y el que obtuviera el mayor número de votos (KAS,  et al., 2015).

Después de su trámite en el Congreso fue aprobado el Acto Legislativo 02 de 2015 mediante el cual se adoptaron disposiciones relativas al sistema electoral; al régimen de nombramiento de servidores públicos; la prohibición de reelección del Presidente y Vicepresidente de la República;  el régimen de investigación y juzgamiento del Presidente de la República y de los miembros de la Comisión de Aforados; el régimen de responsabilidad del Fiscal General de la Nación y de los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial;  la forma de elección de los magistrados de la Corte Suprema y del Consejo de Estado; las funciones a cargo de la Corte Constitucional; el régimen de gobierno y administración de la Rama Judicial; las autoridades y régimen disciplinario de funcionarios y empleados de la Rama Judicial;  la Contraloría y la Defensoría (Corte Constitucional, 2016).

Por medio de las sentencias C-285 y la C-373 de 2016, la Corte Constitucional declaró inexequible varias disposiciones del Acto legislativo de la referencia, como las modificaciones al sistema de gobierno y la administración judicial, al declarar inconstitucional la creación del Consejo de gobierno y la Comisión de aforados, pero dejó vigente la prohibición de reelección del presidente de la República.

  1. Concepto de circunscripción electoral
    • Definición y caracterización

La circunscripción electoral es uno  de los elementos que conforman un sistema electoral y es la demarcación o división territorial de los electores para que, desde ese espacio, puedan ejercer el derecho al sufragio,  y para que esos votos a su vez se conviertan en escaños sin que interesen o interfieran los votos emitidos en otras circunscripciones (Vanegas, et al., 2008).

De esta forma, según Juan Hernández Bravo (1999), la circunscripción electoral es el “ámbito personal y territorial del ejercicio del derecho al sufragio” (Vanegas, et al., 2008,  p. 55) y se usa por lo general para elecciones parlamentarias. Para su definición es necesario explicar los tres elementos que la componen, a saber: la magnitud, el tamaño y la amplitud.

El elemento de la magnitud se refiere al número de escaños que se eligen en cada circunscripción. El número de representantes a ocupar esos escaños puede ser establecido de muchas maneras, puede ir desde el fijar un número igual para todas las circunscripciones, hasta señalar el número de puestos a partir por ejemplo de la población que reside en la circunscripción (Vanegas, et al., 2008).

El tamaño se refiere a su extensión física o territorial, según Francisco Fernández Segado (1993) esto  lleva a analizar la geografía electoral. Y frente a la amplitud se hace alusión  al número de la población que conforma la circunscripción que puede ser la población que habita el territorio o el número de ciudadanos que votan (Vanegas, et al., 2008).

La combinación de los elementos: número de población y número de curules a proveer, puede generar problemas relacionados con la igualdad en la representación electoral al provocar situaciones de subrepresentación o sobrepresentación (Vanegas, et al., 2008)

Estos problemas se resuelven aplicando el principio de igualdad en las circunscripciones y estaría determinado por el número de habitantes de cada circunscripción y el número de curules a proveer a los representantes, es lo que Vanegas citando a Fernández Segado denomina “índice de representación poblacional” (Vanegas, et al., 2008).

Sin embargo lograr tal exactitud aritmética es complicado e implica añadir otros elementos que lleven a un buen resultado en términos de igualdad en representación, variables como la revisión del elemento de magnitud, las variaciones demográficas y las migraciones poblacionales.

Por otro lado, es preciso mencionar a los tipos de circunscripción, los cuales se construyen a partir de la magnitud de las mismas y  son por lo general uninominales y plurinominales. Las primeras son aquellas en las que se elige a un representante y se aplica en sistemas de representación proporcional, las segundas corresponden a aquellas en las que se eligen varios escaños y surgen de sistemas de mayoría (Nohlen, 1994).

En las circunscripciones plurinominales existen subtipos tales como circunscripciones pequeñas (se eligen de 2 a 5 escaños), medianas (se eligen de 6 a 10 escaños) y circunscripción grande  (eligen 10 y más escaños). Para Vanegas entre menor es la circunscripción menor es la proporcionalidad y son reducidas las posibilidades de las fuerzas minoritarias de obtener escaños; en cambio, entre mayor sea la circunscripción la proporcionalidad tiene mayor efecto y los partidos minoritarios tienen mayor representación  (Vanegas, et al., 2008).

En Colombia el artículo 171 constitucional define que el Senado debe estar compuesto por 100 miembros electos en circunscripción nacional, esto significa que se puede votar por un candidato en cualquier parte del país y en el extranjero. A estos cien se suman dos miembros elegidos en circunscripción especial para los pueblos indígenas.

La Cámara de Representantes, conforme al artículo 176 constitucional, está integrada por miembros elegidos en circunscripciones departamentales más distrito capital, también se incluye circunscripciones especiales; dos curules para representantes de comunidades afro descendientes; dos curules para representantes de los colombianos en el exterior; y una curul  a un representante de pueblos indígenas.

Se entiende por el diseño constitucional que el Senado se integra de representantes que obedecen a intereses de la nación, mientras que en la Cámara se representan los intereses de las regiones o grupos de interés (Vargas, et al.,  2015).

Como se dijo previamente, un problema real para la representatividad es el peso demográfico ,el cual tiene relación con la cantidad de congresistas que se elige en cada región (Vargas, 2015). Desde el análisis a las elecciones del 2014,  se sabe que 5 de los 100 senadores electos en circunscripción nacional consiguen más del 50% de sus votos en un solo departamento y de ellos, 10 concentran más del 80% de su votación en un solo departamento, lo que obliga a concluir que para el Senado aunque la circunscripción es nacional esto no implica que los senadores  tengan una representatividad fuerte en una región determinada.

Lo anterior se evidencia en que por ejemplo las región caribe (Guajira, Magdalena, Cesar, Atlántico, Bolívar, Sucre y Córdoba) y la región suroriental (Vichada, Guania, Guaviare, Vaupés y Amazonas)  tienen una alta participación, pero mientras la primera es la que más senadores elige, la segunda no elige a ninguno (Vargas, et al., 2015).

En este orden tenemos, en primer lugar, que las zonas afectadas por la violencia son precisamente los departamentos con menos posibilidad de elegir congresistas, lo que significa un desequilibrio al acceso de la representación en esta Corporación pública y de la participación de estos sectores poblacionales y regionales en la misma.

En segundo lugar, que en principio se podría pensar que las circunscripciones especiales de paz buscan aumentar la representación en la Cámara de Representantes, precisamente porque es ésta la corporación que debe canalizar la representación de cada departamento, contrario al Senado que canaliza la representatividad a nivel nacional.

Finalmente, por la estrecha relación entre circunscripción electoral y representación política es necesario definir este concepto.

  • Una breve definición sobre la representación política: el caso Colombiano

La representación está articulada a la democracia y al concepto de lo público, y aceptar tal asociación implica que el representante actúa en nombre de un representado para la satisfacción de los intereses de ese representado pero siempre acorde con la ley (Medellín, 2005)

Para Sartori (1992) existen tres niveles de representación: la jurídica, la sociológica y la política, al respecto señala que:

La representación política está emparentada con la idea de control y de responsabilidad del representante. El representante lo es porque se somete a la fiscalización de sus representados. El elegido debe actuar con responsabilidad respecto de las exigencias de la ciudadanía que lo sostiene, debiendo lograr que se cumplan las exigencias normativas de esa sociedad, de manera que si no son satisfechas le será retirada la confianza (Medellín, et al., 2005, p. 20).

Pero la representación política no está ligada solamente a la relación representado – representante, significa también la acción de las instituciones. De esta forma la representación tiene dos ámbitos, el primero, el ámbito de las formas de representación a través de cuerpos sociales que pueden constituir una fuerza política alrededor de intereses; el segundo, es el ámbito de las instituciones que otorgan representatividad a quienes toman decisiones en ellas  (Medellín, et al., 2005).

Frente a las formas de representación, los partidos políticos, el gobierno y el parlamento constituyen el principal espacio de representación. En el equilibrio de poderes el parlamento constituye la fuerza contra hegemónica del ejecutivo por lo que su heterogeneidad y representación de los diversos intereses `provenientes de los grupos sociales y sectoriales, es de gran importancia.

Como se evidenció previamente, el Frente Nacional, con la hegemonía de los partidos tradicionales: liberal y conservador, y luego con el personalismo de la política, llevaron a una crisis de las formas de representación política, y también a una crisis de representatividad al darse escándalos que involucraron  al ejecutivo y especialmente al Congreso, entre ellos “el proceso 8000” y la “parapolítica”. Tales dificultades llevaron a que, después de la Constitución de 1991, se desarrollaran propuestas de reformas políticas para rectificarlas, es decir, Colombia presencia desde tiempo atrás una crisis de representatividad, en tanto las instituciones se deslegitimaron en sus atributos de valor y estabilidad. Crisis incrementada con las fuentes de financiaron ilegal de los partidos y su accionar en los poderes públicos, además de un ejercicio legislativo que queda solamente  en aprobar o no proyectos de una agenda del ejecutivo a cambio de retribuciones en dinero o en cargos burocráticos (Medellín, 2005).

  1. El Acuerdo de paz y la propuesta de las Circunscripciones Especiales de Paz
    • El Acuerdo Final de Paz

El 16 de octubre de 2012, en Oslo – Noruega, el presidente Juan Manuel Santos inició un proceso de diálogos con la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia- Ejército del Pueblo (FARC-EP). Dicho proceso fue desarrollado en la Habana- Cuba y en él se definieron seis puntos centrales de la agenda de negociación: i. Política de desarrollo agrario, ii. Participación política, iii. Fin del conflicto, iv. Solución al problema de las drogas ilícitas, v. Víctimas e implementación, vi. Verificación y refrendación de los acuerdos.

El proceso en la Habana  concluyó el 24 de agosto de 2016 y  llevó a la firma del Acuerdo de paz denominado “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera” el 24 de noviembre de 2016[2].

Este Acuerdo Final de Paz busca limitar situaciones que han estado relacionadas con el conflicto armado interno y para ello dispone de un conjunto de propuestas, las cuales se han definido a partir del reconocimiento  de una serie de fenómenos que, si bien no son entendidos como las causas objetivas de la violencia, sí son explicativos de la prolongación del conflicto. Entre estos elementos se destacan una deficiente gestión del desarrollo rural, limitaciones democráticas y el narcotráfico (Londoño, 2017).

Dentro de esas propuestas se encuentran reformas políticas que atienden esas limitaciones democráticas, en este punto es importante resaltar que si bien después de la Constitución de 1991 se han presentado varias reformas políticas, ahora nos hallamos por primera vez (desde la Constitución de 1991) ad portas a la implementación de una serie de reformas políticas producto de un proceso de paz.

Estas reformas políticas buscadas a la par con la paz permiten por primera vez que todos los actores acepten las reglas de juego electoral, ya que básicamente antes del proceso de paz, los certámenes electorales y la democracia política coexistían con altos grados de violencia del conflicto. Dicho de otra forma, en Colombia grupos armados ilegales usaron la violencia como herramienta para acceder al poder y por ello, el país se mantuvo  en una democracia incompleta  (Londoño, et al., 2017).

Es así que el punto dos del Acuerdo Final: “Participación Política y apertura democrática” busca mejorar la democracia del país en un contexto donde no se combinen las armas y la política, lo que implica una apertura de la institucionalidad a nuevas fuerzas que por el conflicto no han podido ejercer de manera plena  los derechos políticos y civiles. (Londoño, et al, 2017)

Con el Acuerdo Final no se busca solamente la participación política de las FARC, como ocurrió en procesos anteriores con otros grupos armados al margen de la ley, sino que, además, se pretende cambiar las reglas del sistema democrático colombiano.

En consecuencia,  el Acuerdo de paz en el punto dos marca como ejes fundamentales los siguientes: el ejercicio de la oposición; la reforma electoral; los mecanismos de participación ciudadana y el sistema de partidos; y las medidas para promover la mayor participación  en la política nacional y local.

Así mismo, establece como pilares en este punto, primero, la nueva apertura democrática que implica la búsqueda de la inclusión política como forma para consolidar la paz. Para ello aborda la creación de partidos políticos y de circunscripciones especiales de paz, así como el incremento de la participación política.

El segundo pilar se dirige a una participación ciudadana e incluye garantías de participación para organizaciones y movimientos sociales. El tercer pilar corresponde a romper el vínculo entre política y armas (Londoño, et al., 2017).

En este orden, es fundamental enfatizar que la “Apertura democrática” significa “(…) una apertura de la institucionalidad y del sistema en donde se permita el surgimiento de nuevas fuerzas que en virtud del conflicto armado no han podido ejercer sus derechos civiles y políticos” (Londoño, et al., 2017, pp. 6, 8,9).

El precepto de “apertura democrática” se enmarca, por un lado,  en tanto el Acuerdo Final de Paz se ubica dentro del concepto de justicia transicional, definida  como un conjunto de procesos y mecanismos para resolver los problemas de un pasado de abusos y violaciones a los derechos humanos, por lo que involucra soluciones y herramientas a las sociedades para cumplir con objetivos tales como la reconciliación nacional y la consolidación de la democracia.

Por otro lado, desde una concepción de paz que no significa solamente la ausencia de conflicto, y precisamente más allá de la temporalidad del postconflicto y de la justicia transicional, Boutros Ghali  como Secretario de las Naciones Unidas en 1991, definió que la construcción de paz significa “(…) medidas destinadas a individualizar y fortalecer estructuras que tiendan a reforzar y consolidar la paz a fin de evitar una reanudación del conflicto” (Walteros, 2011, p. 17).

Por lo tanto, en Colombia donde se ha presentado una “democracia incompleta”, dado que no puede existir democracia donde no se respeten los derechos humanos (Carpizo, 2009), consolidarla implica tomar medidas que si bien se realicen durante el postconflicto trasciendan su temporalidad y se queden en las prácticas políticas de la sociedad colombiana y en las instituciones públicas. Esto para enfrentar problemas como el de la representación política, sobre todo, de aquellos que fueron excluidos de la participación política y pertenecientes de aquellas regiones que han sido golpeadas por el conflicto.

Estas garantías de consolidación de la democracia son fundamentales para fortalecer la credibilidad en las instituciones públicas, en el caso de las Circunscripciones Especiales de Paz,  para permitir una representación de personas que han vivido en las regiones afectadas por el conflicto y conocen sus realidades territoriales, de ahí que la implementación de esta figura debe darse de forma adecuada (Ochoa, 2010).

  • Las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz.
    • Las Circunscripciones en el Acuerdo Final de Paz

El  Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera​ en el punto 2.3.6.,  dispone la promoción de la representación política de poblaciones y zonas especialmente afectadas por el conflicto y el abandono, estableciendo que:

  • Con el objetivo de que las zonas más afectadas por el conflicto, el abandono y débil presencia institucional, logren una mayor inclusión y representación política de sus poblaciones y garantía de sus derechos políticos, es necesario adoptar una medida de reparación y construcción de paz, consistente en la creación de 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para elegir 16 representantes a la Cámara por dos periodos electorales.
  • Tales Circunscripciones contaran con reglas especiales para la inscripción y elección de candidatos, las campañas tendrán financiación especial así como acceso a medios regionales, de igual forma se definirán mecanismos especiales de acompañamiento para la transparencia electoral y la libertad del voto.
  • Los candidatos serán personas que habitan regularmente estos territorios que cubre las Circunscripciones o que hayan sido desplazados y estén en proceso de retorno, podrán ser inscritos por grupos significativos de ciudadanos u organizaciones ubicadas en la Circunscripción como organizaciones campesinas, de víctimas, mujeres y sectores sociales que trabajen por la paz, para ello el gobierno nacional desarrollara procesos de fortalecimiento de estas organizaciones sociales, sobre todo las organizaciones de víctimas.
  • Los candidatos serán elegidos por los ciudadanos de estos territorios sin perjuicio de que estos ciudadanos puedan votar en la elección de candidatos de Cámara de Representantes en las elecciones ordinarias.
  • Los partidos políticos que tengan representación en el Congreso o con personería jurídica incluido el partido político que surja de las Farc no podrán inscribir candidatos para estas Circunscripciones.
  • La organización electoral ejercerá una especial vigilancia sobre el cenco electoral, inscripción de candidatos y financiación de campañas, adicional a ello, se promoverá medidas de control y veedurías por organizaciones especializadas como la Misión de Observación Electoral (MOE), partidos y movimientos políticos.
    • Contenido del proyecto de Acto Legislativo que regula las Circunscripciones Transitorias de paz

En desarrollo del Acuerdo de Paz (punto 2.3.6) y mediante el procedimiento legislativo especial o “fast track” se está llevando en el Congreso de la República el trámite del Acto Legislativo“Por medio del cual se crean 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de Representantes en los periodos 2018 – 2022 y 2022 – 2026”, dicho trámite surtió el primer debate el 6 de junio del año en curso en Comisión Primera de Senado y fue modificado en segundo debate en la Plenaria de Senado. El proyecto en lo que lleva de trámite, sostiene que:

  • En cuanto a la conformación de las Circunscripciones de paz

La Cámara de Representantes tendrá 16 representantes más para los períodos constitucionales 2018 – 2022 y 2022 – 2026, los cuales serán elegidos uno por cada una de dichas Circunscripciones[3].

– Sobre la forma y reglas de elección

-Cada Circunscripción transitoria de paz elegirá un Representante a la Cámara, de la siguiente manera: primero,  las listas tendrán voto preferente; segundo, se integrarán por dos candidatos, al menos uno de ellos deberá acreditar su condición de víctima del conflicto armado interno; tercero, la curul se asignara a la lista con mayor cantidad de votos[4].

– Las Circunscripciones contarán con reglas especiales para la inscripción y elección de candidatos.

– Los candidatos deben acreditar  los requisitos generales señalados en la Constitución y la ley para ser Representantes a la Cámara, además de ello, primero, haber habitado en el territorio de la respectiva circunscripción los 3 años previos de la votación; segundo, en el caso de los desplazados, deben encontrarse en proceso de retorno con la intención de establecerse en el territorio,  haber nacido o habitado en ese lugar al menos 3 años seguidos en cualquier época.

– En el caso de las víctimas del conflicto armado, se debe aportar la certificación de la Unidad para las víctimas o del Ministerio Público mediante acto administrativo.

– Los candidatos sólo pueden ser inscritos por organizaciones de víctimas, grupos significativos de ciudadanos (GSC), campesinos,   organizaciones sociales, incluyendo las de mujeres.

– Por organización social se entiende las asociaciones de todo tipo sin ánimo de lucro pero que demuestren su existencia con personería jurídica reconocida 4 años antes de las elecciones, o mediante acreditación de la autoridad electoral competente.

– La inscripción de candidatos por GSC necesitará el respaldo ciudadano correspondiente al 3% del censo electoral de la circunscripción de paz, en ningún caso se requerirá más de 3000 firmas.

– Cuando la circunscripción coincida en todo o en parte con los territorios étnicos, podrán inscribir candidatos: los consejos comunitarios;  los resguardos y las autoridades indígenas en sus territorios, debidamente reconocidos, en coordinación con sus respectivas organizaciones nacionales; las Kumpañy legalmente constituidas.

– Los municipios incluidos en estas Circunscripciones que superen los 50.000 ciudadanos aptos para votar, se habilitara en ellos los puestos de votación  y el censo electoral rural  y se excluirá el censo electoral y puesto de votación de la cabecera municipal.

-La votación de las circunscripciones transitorias especiales de paz no tendrá en cuenta el umbral de acceso a la repartición de curules en la elección ordinaria de Cámara de Representantes.

– Las elecciones de los representantes a la Cámara de las circunscripciones de paz se harán en el mismo día de las elecciones del Congreso de la República para los años 2018 y 2022.

– Los ciudadanos podrán ejercer su derecho al voto en estas circunscripciones especiales de paz, sin que ello signifique que no pueda votar por candidatos a la Cámara de Representantes en las elecciones ordinarias.

– La votación de las circunscripciones transitorias de paz se hará en tarjeta separada de las circunscripciones ordinarias para Cámara de Representantes.

– Sobre la financiación de campañas

  • Las campañas contarán con financiación especial y acceso a medios regionales.
  • Será preponderamente estatal, mediante sistema de reposición de votos y acceso de anticipos. Los anticipos equivaldrán al 50% del resultado de multiplicar el valor del voto a reponer por el número de ciudadanos que conforman el cenco electoral de la determinada circunscripción.
  • Los particulares podrán contribuir al financiamiento de estas campañas mediante donaciones hechas al Fondo Nacional de Partidos y Campañas Electorales. Tales donaciones no podrán ser superiores al 10% del monto establecido para Cámara de Representantes.
  • No se admiten aportes privados.
  • La publicidad en medios de comunicación se harán solo en espacios gratuitos otorgados por el Estado.

– Respecto a garantías especiales y electorales

– Para poblaciones apartadas y centros poblados dispersos de las zonas rurales se garantizará nuevos puestos de votación[5].

– Los candidatos impulsados por organizaciones de víctimas, contarán con un régimen especial que les permitirá tener facilidades para su inscripción en estas circunscripciones, entre esas medidas, se encuentra la financiación estatal anticipada no reembolsable. Tal régimen especial deberá ser reglamentado por el gobierno nacional.

-La organización electoral adoptara medidas de actualización y vigilancia del censo electoral, así mismo se garantizara la participación real y efectiva de los pueblos étnicos a través de la inscripciones de  sus cedulas, la pedagogía del voto y la instalación de puestos de votación en sus territorios.

-La autoridad electoral pondrá en marcha Tribunales electorales transitorios de paz tres meses antes de las elecciones[6]

– Sobre prohibiciones, sanciones y suspensiones.

– El gobierno nacional reglamentará el sistema de sanciones para aquellos que sean elegidos en las circunscripciones transitorias de paz y no cumplan con las reglas establecidas en el acto legislativo.

– Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o que tienen representación  en el Congreso de la República, incluido la agrupación política que surja de las FARC-EP, no podrán inscribir listas ni candidatos para estas Circunscripciones.

-Los miembros de los grupos armados ilegales que hayan suscrito acuerdos de paz o se hayan desmovilizado en los últimos 10 años, no podrán ser candidatos de estas circunscripciones

-Se prohíbe que grupos significativos de ciudadanos y organizaciones sociales inscriban listas de candidatos para las circunscripciones de paz de manera simultánea con otras circunscripciones.

-No podrán presentarse como candidatos quienes hayan sido elegidos o no, a cargos públicos con el respectivo aval de partidos o movimientos políticos con personería jurídica y durante el año anterior a la elección de las circunscripciones de paz  no hayan renunciado al cargo o al rol en la dirección de la agrupación política[7].

-Adicionalmente por razones de orden público el Presidente de la República podrá suspender la elección en cualquier de los puestos de votación de las 16 circunscripciones conforme al concepto del sistema de Alertas tempranas de la Defensoría del Pueblo, de la Procuraduría General dela Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil y la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas en Colombia[8].

3.2.3. Observaciones a la propuesta de las Circunscripciones de Acto Legislativo incorporadas en el proyecto

– Dentro de las características generales se tiene que:

  • Las 16 Circunscripciones funcionaran en 167 municipios en 18 departamentos.
  • Cada Circunscripción es uninominal pues entrega una curul a la Cámara en los periodos establecidos.
  • De los 167 municipios, 14 de ellos excede los 50.000 ciudadanos, por lo que en ellos las Circunscripciones solo cubrirán la zona rural[9].
  • Los 167 municipios concentran el 7.6% del censo electoral del país (2.688.159 ciudadanos) y su área territorial corresponde al 34% de Colombia.
  • El 71% de los consejos comunitarios del país así como el 45% de los cabildos indígenas se encuentran en los municipios que cubre las Circunscripciones.
  • El 46% (77 municipios) de los 167 municipios cubiertos por las Circunscripciones, podrían tener déficit de cedulación, el 70% (116 municipios) podrían tener difícil acceso a puestos de votación.
  • En las circunscripciones se congrega el 36% de todas las víctimas de violencia política, social y comunal desde 2016 hasta abril de 201.
  • Una tercera parte de las circunscripciones tuvo riesgo en las elecciones de 2016 (el Plebiscito) por presencia del ELN, Bandas Criminales y minería ilegal, además el 76% de los municipios tenia cultivos ilícitos en 2015.
  • El acto legislativo deberá reglamentarse mediante ley estatutaria la cual debe promulgarse antes del inicio de la inscripción de candidatos a las elecciones del 2018 conforme Calendario Electoral, esto es, el 11 de noviembre de 2017 (MOE, 2017).
  • El concepto de equilibrio de poderes implica también el equilibrio en la participación que tienen los distintos sectores de la sociedad y de las distintas regiones en las corporaciones públicas del nivel nacional (Vargas, 2015), y esta iniciativa de las Circunscripciones especiales de paz corresponde a ello.

Es importante señalar que el proyecto sobre Circunscripciones de paz radicado en Congreso y decidido en primer debate, establecía  que la razón de ser de las circunscripciones correspondía principalmente al enfoque territorial dado a que se concebían las circunscripciones para territorios afectados por la violencia.

Con el proyecto debatido y aprobado en segundo debate (Plenaria de Senado), se tuvo en cuenta para la conformación de las circunscripciones de paz no solo el criterio territorial, también el criterio poblacional y sectorial, de aquellos que  fueron excluidos del ejercicio de la política tal como dispone el punto 2.3.6., del Acuerdo Final de paz.

En ese sentido se está hablando de sectores tales como las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos, lo cual constituye  una forma de reparación colectiva en tanto muchas de ellas fueron víctimas por el rol de liderazgo político, social o comunitario en sus territorios.

Es más, en muchos de estos territorios los derechos políticos a la organización, oposición, protesta, movilización, fueron motivos para que muchas personas les fueran violados sus derechos humanos.

A la luz de los derechos humanos toda víctima de violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario es titular de los derechos a la verdad, justicia y reparación integral, sin embargo en Colombia, la reparación a las víctimas del conflicto armado interno aun es tarea pendiente (Centro Internacional para la justicia transicional, 2010) sobre todo en materia de sus derechos políticos[10].

Por lo tanto una observación es que fue positivo que en el proyecto de Acto legislativo sobre Circunscripciones de Paz, se incluyera en segundo debate de forma taxativa a todas las víctimas del conflicto armado como sujetos que podrían participar dichas circunscripciones especiales, conforme a lo establecido en el Acuerdo final de paz. Lo anterior tomando en consideración que el proyecto en primer debate contemplaba solamente a las víctimas desplazadas que se encontraban en proceso de retorno a los territorios ubicados en las 16 circunscripciones.

  • En el proyecto de Acto legislativo, salgo los grupos significativos de ciudadanos, no se exige umbral alguno y eso se considera positivo en tanto la temporalidad  (2018 – 2022 y 2022 – 2026) permite el fortalecimiento de la representación política en las circunscripciones especiales de paz y la capacidad de acción político electoral.

Una observación a tener en cuenta es que las circunscripciones requiere un manejo político distinto al monopolio centralista, lo que significaría que tales regiones y sus grupos políticos deben ser reconocidos realmente para no impedir su renovación política, local y regional (Fals, 2000).

Esto significa que es importante la no obstaculización por parte de los poderes centrales de la participación plena y el goce de los derechos políticos de quienes participen en las circunscripciones de paz.

Lo anterior teniendo en cuenta el antecedente de la UP, pues el CNE en tiempo pasado declaro la perdida de la personería jurídica de esa agrupación política debido a que no había alcanzado el umbral exigido (3%),  sin tener en consideración de que se trata de una víctima colectiva del conflicto armado interno.

Por tal razón, el Consejo de Estado en el 2013 determinó que la UP no debió perder la personería jurídica  y que ha debido mantenerla. De igual forma mediante consulta a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado la entidad definió que en el caso de la UP la personería debió mantenerse y reconoció la necesidad de que la agrupación gozara de un periodo de transición para recuperar su capacidad de acción político electoral (CNE, M.P. Novoa).

  • El proyecto de Acto legislativo se refiere a un financiamiento especial, y es sabido que un asunto de gran importancia en los sistemas democráticos es el financiamiento de los partidos y de las campañas política, principalmente porque “El funcionamiento del principio democrático requiere igualdad no sólo en cuanto a la ecuación un ciudadano: un voto, sino también la necesaria para una competencia electoral con igualdad de oportunidades para todos los competidores“(Roll y Cruz, 2010, p. 22).

Como el financiamiento de las campañas políticas se han incrementado en sus costos en los últimos años, es necesaria la imposición de mecanismos de regulación fuertes que impidan la incursión de recursos económicos ilegales en las definiciones de las autoridades políticas o la influencia de grupos económicos poderosos en las decisiones de política pública y de Estado (Roll y Cruz, et al., 2010).

En Colombia es evidente la captura del Estado por algunos grupos ilegales a través del financiamiento de la política en los ámbitos local y regional,  esto se demuestra con los dos casos mencionados previamente: el llamado “Proceso 8000” en la campaña presidencial de Ernesto Samper, y las AUC por su presunta infiltración en el Congreso con financiación directa y participación en campañas política durante el 2002 y 2006 (Roll y Ballén, et al., 2010).

El financiamiento de la política en Colombia está regulado “(…) por el articulo No 109 de la Constitución política de 1991 y por las leyes 10 de 1994; 616 de 200; 996 de 2005; así como por las Resoluciones 5304/2003; 4904/2003 y 1428/2004 del Consejo Nacional Electoral” (Roll y Ballén, 2010, p. 57).

Este marco normativo establece que el sistema de financiación de los partidos y campañas políticas es de un sistema mixto, es decir, que los fondos (en dinero o especie) provienen de fondos públicos y privados. Tal financiamiento público se realiza a través del Fondo Nacional de Financiación de Campañas creado por la Ley 130 de 1994 (artículo 130) (Roll y Ballén, et al., 2010).

A pesar de tal regulación, el control por parte del CNE del financiamiento de los partidos y las campañas políticas en Colombia, es reducido. La entidad administrativa que solo impone sanciones de tal orden como multas por la no presentación de informes o la no reposición de votos; además de ello, se cuenta con un Código Electoral desactualizado; y en la práctica los informes presentados por los partidos no contienen toda la información de los gastos incurridos en campañas ni de los financiadores (Roll y Ballén, et al., 2010).

Es notable que el financiamiento irregular afecta la competencia política, por tal motivo otra observación positiva al Proyecto de Acto legislativo, es que  las agrupaciones y sus campañas políticas en las Circunscripciones Especiales de Paz deban ser financiadas el ciento por ciento con recursos públicos[11].

Esto en parte a que las zonas afectadas por la violencia son territorios con mayores niveles de pobreza, débil presencia del Estado, mayor presencia de grupos ilegales, y todas estas condiciones pueden facilitar el financiamiento irregular y, por ende, la captura de estas nuevas agrupaciones por los grupos políticos tradicionales o por grupos armados al margen de la ley.

Conclusiones

El crear las condiciones, instrumentos y mecanismos necesarios para que las poblaciones históricamente excluidas de la participación política y pertenecientes a las regiones más golpeadas por el conflicto armado interno logren una mayor representación en la Cámara de Representantes, constituye la materialización del artículo 1º constitucional que señala a Colombia como una república democrática, participativa y pluralista, en donde la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos es un valor constitucional y esencial del Estado democrático y de derecho.

Por ende, el cumplimiento de tal precepto supone mejorar la representación, la participación y la gobernabilidad tal como se estipula con la iniciativa de las circunscripciones especiales de paz.

No obstante, es imperioso plantear algunas consideraciones finales sobre el proyecto del Acto legislativo, a saber:

  • Un punto de partida previo a la implementación de la norma debería ser el evaluar cómo la violencia del conflicto armado afectó los derechos políticos de los líderes y poblaciones que residen en las regiones que conforman las circunscripciones especiales, para que con dicha información se puedan ofrecer las garantías necesarias para una participación plena de la población residente en dichos territorios.
  • Existe preocupación frente a la persecución, amenaza y homicidio de líderes regionales. Conforme al informe de riesgo del 30 de marzo de 2017 de la Defensoría del Pueblo, gran parte de los municipios donde han sido identificados líderes en riesgo corresponde a los que integran las Circunscripciones.
  • Aunque el proyecto de Acto legislativo toma medidas previsivas, no deja de inquietar la posibilidad que políticos tradicionales, así como grupos armados ilegales, coopten o limiten a las agrupaciones políticas que actuarían en estas Circunscripciones.
  • También preocupa que en las regiones las organizaciones sociales que históricamente se han ayudado, entren en disputa por la curul o puesto de representación.
  • Es probable que los grupos significativos de ciudadanos que se presenten para las circunscripciones electorales especiales de paz logren la personería jurídica y sigan representando a sus territorios más allá del tiempo establecido en el proyecto.
  • Finalmente, se concluye que el proyecto de Acto legislativo sobre circunscripciones especiales transitorias de paz, contempla medidas tendientes a resolver el problema de la subrepresentacion de sectores y regiones afectados por el conflicto armado interno, ya que favorece el enfoque territorial proporcionando curules a los territorios afectados por el conflicto y toma en consideración los sectores poblacionales que por el ejercicio de la política y de liderazgos fueron perseguidos y asesinados.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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[1] [email protected]

  1. Politóloga de la Universidad del Cauca, Abogada de la Universidad Icesi, Especialista en Derecho Empresarial de la Universidad del Cauca – Universidad Autónoma de Bucaramanga, Magíster en Derechos Humanos de la Universidad Externado de Colombia – Carlos III de Madrid. Docente investigadora de la Corporación Universitaria Autónoma del Cauca.

[2] El Acuerdo Final fue inicialmente firmado en Cartagena el 26 de septiembre  de 2016 y fue sometido el 2 de octubre de ese año a votación del pueblo mediante la figura del plebiscito ganando el no por un porcentaje del 0.47%. De esta suerte la mesa de diálogos de la Habana recogió e incorporó las propuestas de los líderes de campaña de quienes propugnaron por el No, eso llevo a un nuevo Acuerdo firmado el 24 de noviembre de 2016.

[3] Las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz se conformarían de la siguiente forma:

 

“Circunscripción 1 

Municipios del Cauca: Argelia, Balboa, Buenos Aires, Caldono, Caloto, Cajibío, Corinto, El Tambo, Jambaló, Mercaderes, Morales, Miranda, Patía, Piendamó, Santander de Quilichao, Suárez y Toribío. Municipios de Nariño: Cumbitara, El Rosario, Leiva, Los Andes, Policarpa y los municipios de Florida y Pradera, Valle del Cauca.

 

Circunscripción 2 

Conformada por Arauquita, Fortul, Saravena y Tame. Departamento de Arauca.

 

Circunscripción 3 

  1. Municipios del departamento de Antioquia: Amalfi, Anorí, Briceño, Cáceres, Caucasia, El Bagre, Ituango, Nechí, Remedios, Segovia, Tarazá, Valdivia, Zaragoza.

 

Circunscripción 4 

Constituida por 8 municipios de Norte de Santander: Convención, El Carmen, El Tarra, Hacarí, San Calixto, Sardinata, Teorama y Tibú.

 

Circunscripción 5

Municipios del departamento del Caquetá: Florencia, Albania, Belén de Los Andaquíes, Cartagena del Chairá, Curillo, El Doncello, El Paujil, Montañita, Milán, Morelia, Puerto Rico, San José de Fragua, San Vicente del Caguán, Solano, Solita y Valparaiso, y el Municipio de Algeciras del Departamento del Huila.

 

Circunscripción 6 

Municipios del Departamento de Choco: Bojayá, Medio Atrato, Itsmina, Medio San Juan, Litoral de San Juan, Novita, Sipi, Acandí, Carmen del Darién, Riosucio, Unguía, Condoto y dos municipios de Antioquia Vigia del Fuerte y Murindo.

 

Circunscripción 7 

Municipios del departamento del Meta: Mapiripán, Mesetas, La Macarena, Uribe, Puerto Concordia, Puerto Lleras, Puerto Rico y Vistahermosa y 4 municipios del departamento del Guaviare San José del Guaviare, Calamar, El Retorno y Miraflores.

 

Circunscripción 8 

Municipios del departamento de Bolívar: Córdoba, El Carmen de Bolívar, El Guamo, María La Baja, San Jacinto, San Juan de Nepomuceno y Zambrano. Municipios de Sucre: Colosó, Chalan, Los Palmitos, Morroa, Ovejas, Palmito, San Onofre y Toluviejo.

Circunscripción 9 

Municipios del Cauca: Guapi, López de Micay y Timbiquí, Buenaventura, del departamento del Valle del Cauca.

 

Circunscripción 10 

Está constituida por 11 municipios del departamento de Nariño: Barbacoas, El Charco, La Tola, Maguí, Mosquera, Olaya Herrera, Francisco Pizarro, Ricaurte, Roberto Payan, Santa Barbara y Tumaco.

 

Circunscripción 11 

Municipios del departamento del Putumayo: Orito, Puerto Asís, Puerto Caicedo, Puerto Guzmán, Puerto Leguízamo, San Miguel, Valle del Guamuez y Villagarzón

 

Circunscripción 12 

Municipios del Cesar: Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua de Ibirico, La Paz, Pueblo Bello y Valledupar. Municipios de La Guajira: Dibulla, Fonseca, San Juan del Cesar. Municipios del Magdalena: Aracataca, Santa Marta, Ciénaga y Fundación.

 

Circunscripción 13

Municipios del departamento de Bolívar: Arenal, Cantagallo, Morales, San Pablo, Santa Rosa Del Sur y Simití y el municipio de Yondo del departamento de Antioquia.

 

Circunscripción 14 

Municipios de Córdoba: Puerto Libertador, San José de Uré, Valencia, Tierralta y Montelibano.

 

Circunscripción 15 

Municipios del departamento del Tolima: Ataco, Chaparral, Planadas y Rioblanco.

 

Circunscripción 16 

Municipios del departamento de Antioquia: Carepa, Chigorodó, Dabeiba, Mutatá, Necoclí, San Pedro de Urabá, Apartadó y Turbo”.

 

[4] Estas disposiciones se incluyeron en el debate de Plenaria de Senado, lo cual significa que de los 16 representantes a la Cámara al menos 8 serán víctimas del conflicto armado interno.

 

[5] Nuevo artículo que se incluye en Plenaria de Senado.

[6] Disposición que se integra en debate de Plenaria del Senado pero que se dispuso en el Acuerdo de Paz entre las Farc y el gobierno nacional.

[7] Disposición que se integra en el debate en Plenaria de Senado.

[8] Este artículo se incluyó en el proyecto debatido en Plenaria de Senado, con él se busca impedir que en los sitios que comprenden las circunscripciones, muchos de los cuales  en la actualidad se encuentran afectados por violencia y cultivos ilícitos, sean manipulados los certámenes de votación por grupos armados ilegales y grupos criminales. Tal régimen abre la posibilidad de que el Presidente de la República cancele elecciones en puestos de votaciones si se evidencia amenazas en alguna de las 16 circunscripciones.

[9] Según la MOE (2017) los municipios son: Santander de Quilichao (Cauca), Caucasia (Antioquia), Florencia (Caquetá), El Carmen del Bolívar (Bolívar), Buenaventura (Valle), Tumaco (Nariño), Valledupar (Cesar), Santa Marta (Magdalena), Ciénaga (Magdalena), Fundación (Magdalena), Tierraalta (Córdoba), Montelíbano (Córdoba), Turbo (Antioquia), Apartado (Antioquia).

[10] Si bien se ha declarado superado el estado de cosas inconstitucional de las victimas desplazadas en materia de participación por la Corte Constitucional mediante Auto 373/16,  es evidente que aún estos derechos políticos deben ser reparados. En dicho Auto la Corte señala que “En este orden de ideas, se procederá a declarar superado el Estado de Cosas Inconstitucional frente a este componente de la política pública, pues la población desplazada en el país cuenta con un esquema robusto de participación que estableció de manera clara y definida los espacios y las condiciones necesarias para la participación, y que a pesar de las dificultades que aún se presentan en materia de garantías e incidencia, las autoridades cuentan con los mecanismos para adoptar las correcciones que permitan garantizar progresiva y sostenidamente la plena satisfacción del derecho”.

[11] Esta disposición fue añadida en segundo debate del proyecto.